In mijn praktijk die groeiender wijze steeds meer agrarisch van aard wordt, had ik [1] recent te maken met de Boswet. Hoewel ik wel eens kort aan de wet had gesnuffeld, had ik me daar tot voor kort nooit in verdiept. Want hoe interessant kon dan nou zijn, een wet over bos?
Na enige verdieping in de materie is mijn interesse bij wijze van spreken als een blad aan de boom omgeslagen. Hoewel ik niet tot de conclusie ben gekomen dat de Boswet over iets anders dan bos gaat, zijn er toch wel degelijk interessante observaties te maken.
In grote lijnen houdt de Boswet het volgende in. Wanneer iemand bos op eigen perceel wil kappen, moet hiervan een schriftelijke melding aan minister worden gedaan. Vervolgens bestaat er een herplantplicht binnen 3 jaar na het daadwerkelijk kappen, hetzij op hetzelfde perceel, hetzij op een ander perceel. Dat betekent met andere woorden een aanzienlijke inbreuk op de eigendom. Men kan immers niet vrijelijk beschikken over een bosperceel, tenminste niet zonder te voldoen aan een herplantplicht. Over het hoe en waarom van deze inbreuk op het eigendomsrecht te vinden moet er teruggekeken worden in de geschiedenis.
De Boswet is op 20 juli 1961 vastgesteld met als doel ‘dat het wenselijk is nieuwe regelen vast te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden’. De Boswet kende 24 artikelen, waarvan er thans nog 11 werkingskracht hebben. De Boswet is blijkens artikel 22 Boswet een vervanging van de Boschwet 1922 alsmede voor de Bodemproductiebeschikking 1949 Bosbouw en Houtteelt en heeft verder de Overgangswet Bodemproductie 1950 gewijzigd.
Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Boswet (die van 1961 dus) stond
‘de vorige eeuw grotendeels in het teken van staatsonthouding, ook ten opzichte van de bosbouw en de houtteelt, hetgeen onder meer tot uiting kwam in het afstoten van domeingronden’ en ‘reeds tegen het einde van die eeuw brak zich geleidelijk het inzicht baan, dat verschillende volksbelangen van uiteenlopende aard en betekenis een actiever optreden van de overheid op dit gebied vereisten’.
Volgens de MvT kwam dit reeds tot uiting door het oprichten van Staatsbosbeheer (SBB) in 1899. Kennelijk was het zo dat de overheid in die periode steeds meer domeingronden afstond en dat – teneinde voldoende grip op het bosareaal te houden, daarvoor specifieke wetgeving, alsmede een beheerinstantie noodzakelijk was. Een regelmatige houtvoorziening werd noodzakelijk geacht en om dit te regulieren moest er wetgeving komen die hierop zag.
In 1910 werd een commissie gevormd die zich moest buigen over de noodzakelijke maatregelen. De commissie kwam in 1913 met een ontwerp-Boschwet, maar kennelijk door de uitbraak van de Eerste Wereldoorlog werd direct ingrijpen door de overheid noodzakelijk geacht, zodat er een Nood-Boschwet 1917 van kracht werd. Na afloop van de Eerste Wereldoorlog werd het ontwerp Boschwet alsnog tot wet verheven in 1922. Volgens de MvT ‘onthield deze wet zich van vergaand ingrijpen’ en werd er een permanent adviescollege, de Bosraad opgericht en werd er een wettelijke basis gelegd voor voorschriften, door de Kroon te geven. Die voorschriften dienden dan ‘ ter bestrijding van of ter voorkoming van nadeel door schadelijke dieren of plantenziekten’ . Deze Boschwet 1922 legde volgens een publicatie van het Bosschap[2] de particuliere bosbezitters nauwelijks verplichtingen op en maakte dan ook nog geen wezenlijke inbreuk op de eigenaarsbevoegdheden, zoals de huidige Boswet dat wel doet. Alleen de bossen van publiekrechtelijke lichamen, verenigingen en stichtingen van algemeen nut, kwamen voor een kapverbod op grond van de Boschwet 1922 in aanmerking. Omdat dit kennelijk toch onvoldoende handvatten bood, voorzag de Boschwet 1992 tevens in een wijziging van de Onteigeningswet, zodat voortaan de onteigening van bossen en houtopstanden ter bewaring van natuurschoon mogelijk werd. In de praktijk werd van dit zware middel evenwel nauwelijks gebruik gemaakt.
De Natuurschoonwet uit 1928 bood in tegenstelling tot de Boschwet 1922 wèl de mogelijkheid om velling van houtopstanden van particuliere bossen afhankelijk te stellen van toestemming van SBB, maar dit was een fiscale wet, terwijl er ook een keuze moest zijn van de particuliere eigenaar om onder dit regime van deze wet te vallen. Van een verplichte toestemming voor kappen sèc was er derhalve geen sprake. Men probeerde landgoedeigenaren middels fiscale voordelen tot dit regime te verleiden en aldus enige bevoegdheden over hen te verkrijgen.
De achtergrond van deze Natuurschoonwet is dat deze tot stand gekomen is doordat vele landgoederen geveild dreigden te worden en er een massale kap van bomen plaats vond of dreigde plaats te vinden. Na de Eerste Wereldoorlog werden de belastingen aanzienlijk verhoogd en hadden landgoedeigenaren te maken met hogere aanslagen in de vorm van vermogensbelasting en zwaardere successierechten. Om die te kunnen betalen werden de landgoederen verkaveld en aldus te koop aangeboden en werden daarbij ook de waardevolle grote bomen geveild. Omdat dit als een ongewenst gevolg werd gezien van de verhoogde belastingdruk werd uiteindelijk de Natuurschoonwet in 1928 unaniem aangenomen.
Kennelijk heeft een (dreigende) oorlog een negatieve invloed op houtopstanden/bos (kappen voor brandstof, ruimte creëren voor voedselproductie?), want kort voor de uitbraak van de Tweede Wereldoorlog werd de Bodemproductiewet 1939 van kracht. Volgens de op grond van deze wet van kracht geworden Organisatiebeschikking Bodemproductie 1939 werd er een ‘productie-commissaris voor de bosbouw en de houtteelt’ aangesteld, met daarbij met een ‘commissie van bijstand’, terwijl de Bodemproductiebeschikking 1939 het vellen en rooien aan een vergunning van de genoemde commissaris bond. Deze wet richtte zich dus wel mede tegen particuliere bosbezitters. Dat gaf de bezetter gedurende de oorlogsjaren de gelegenheid om vrij eenvoudig de voorwaarden waaronder vergunningen verleend werden steeds verder te verscherpen. Toen werd er ook voor het eerst verplichting tot herbebossing of herplanting na vellen of rooien ingevoerd. De genoemde commissaris kreeg bevoegdheden om aan deze herplantingsverplichtingen termijnen te stellen en daarbij ook aanwijzingen te geven. Daarbij werden bepaalde kaders van de huidige Boswet reeds geschapen. Het karakter van de terughoudende overheid ten aanzien van particuliere bossen en houtopstanden werd toen duidelijk verlaten ten gunste van een meer ‘hands-on’ benadering. Een soortgelijke ontwikkeling hebben we kunnen zien in het arbeidsrecht met de instelling van het BBA.
De MvT spreekt over een gedurende de oorlogsjaren van kracht geworden ‘van nationaal-socialistische geest doortrokken’ Besluit Staatstoezicht op de Bosschen van 1943. Daarbij verklaarde de bezetter het grootste deel van de Nederlandse boswetgeving vervallen. Dit besluit uit 1943 werd tot enige jaren na het einde van de oorlog gehandhaafd, doch uiteindelijk in 1948 vervallen verklaard, waarbij de bepalingen van de Boschwet 1992 formeel weer gingen herleven. Echter, bij de wet uit 1948 waar dit in werd, werd tevens bepaald dat de Bosraad niet zou terugkeren. Die werd kennelijk het bos weer ingestuurd.
Kennelijk bleek er na de Tweede Wereldoorlog een behoefte om de wetgeving te moderniseren en het één en ander te vervatten in de huidige Boswet. Dat kreeg dus uiteindelijk zijn beslag in 1961.
De wet richt zich tot de eigenaar van de grond of de beperkt gerechtigde die het genot van de grond heeft (erfpachter)[3]. De wet bepaalt [4] dat de bepalingen van de Boswet niet van toepassing zijn op:
Houtopstanden binnen erven en in tuinen vallen derhalve niet onder de Boswet, terwijl houtopstanden binnen de bebouwde kom ook niet onder de werking daarvan vallen. Ook wegbeplantingen en eenrijige beplantingen op of langs landbouwgronden, tenminste, voor zover het populieren of wilgen zijn, zijn van de wet uitgezonderd.
Ingevolge artikel 2 Boswet dient iemand die zijn bosperceel wil rooien of vellen, minimaal één maand, doch maximaal 1 jaar van tevoren dit voornemen te melden bij de bevoegde minister (die van Economische Zaken). De melding dient ook gedaan te worden bij de eigenaar, als degene die wil rooien of vellen, dat niet zelf is. Het vellen of rooien van een bosperceel zonder voorafgaande melding is een economisch delict.
Als een houtopstand is geveld of op een andere wijze teniet is gegaan (dus ook door brand of door andere oorzaken [5]), dan bestaat er van rechtswege een herplantplicht om binnen 3 jaar na deze gebeurtenis te herbeplanten volgens regelen, gesteld bij AmvB[6]. Volgens artikel 3 van de toepasselijke AmvB dient herbeplanting op ‘bosbouwkundig verantwoorde’ wijze plaats te vinden. Wat dat is vermeldt de AmvB niet. Deze herplantplicht of meldingsplicht geldt niet, als de velling plaats vindt in het kader van het realiseren van een werk overeenkomstig een bestemmingsplan [7]. Deze bepaling wordt door het CvB restrictief uitgelegd[8].
Men kan geen bezwaar maken tegen de herplantplicht, omdat dit een rechtsgevolg is dat uit de wet volgt. Wel kan men een ontheffing daarvan vragen [9] en dat gebeurt dan ook regelmatig. Uit de gepubliceerde uitspraken blijkt dat men terughoudend is met het verlenen van ontheffingen. In de Boswet is geen strafbaarstelling opgenomen voor het geval men niet voldoet aan de herplantplicht. De regulering van de herplantplicht zal derhalve via een last onder dwangsom lopen.
De herplant- en meldingsplicht gelden niet ten aanzien van houtopstanden, welke een zelfstandige eenheid vormen, en hetzij geen grotere oppervlakte beslaan dan 10 are, hetzij ingeval van rijbeplanting, gerekend over het totaal aantal rijen, niet meer bomen omvatten dan 20.[10].
Men kan volgens het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) niet aan de herplantplicht ontkomen door te stellen dat het bosperceel in het bestemmingsplan een andere functie, namelijk als weide heeft. CBB 06-10-2010 ECLI:NL:CBB:2010:BO2560
‘Het College stelt vast dat ingevolge de Boswet op appellant een herplantplicht rust, nu hij de houtopstand op zijn perceel heeft geveld en de in de Boswet opgenomen uitzonderingen op de herplantplicht niet van toepassing zijn. Dat het perceel in het bestemmingsplan zoals appellant stelt niet de bestemming ‘bos’ heeft, doet daar niet aan af. De herplantplicht volgt rechtstreeks uit de Boswet.’
Zoals gezegd kan de minister bij AMvB bepaalde categorieën van deze meldings- en herplantplicht vrijstellen. Zo is er bijvoorbeeld aan Rijkswaterstaat en aan SBB een ontheffing van de meldingsplicht verleend [11].Anderzijds kan zowel de minister van Economische zaken als de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap velling van een bosperceel gedurende een periode van 5 jaar verbieden indien zulks gebeurt op gronden van bewaring van natuur- en landschapsschoon[12]. Zoals reeds aangestipt heeft de minister van Economische Zaken de mogelijkheid om aan de herplantplicht nadere voorwaarden te stellen middels AMvB. In casu is dat gebeurd door het Besluit Herbeplanting Artikel 3 Boswet. Uit dit artikel blijkt dat onder voorwaarden ook op een ander perceel dan het gevelde perceel herplant mag worden. Het moet dan wel gaan om hetzelfde gebied, de grond mag niet van mindere kwaliteit zijn, er moet sprake zijn van een zelfde of grotere oppervlakte, het gevelde perceel mag geen onderdeel hebben uitgemaakt van een boskern en andere belangen van bodemproductie mogen niet worden geschaad.
Verder bevat de Boswet in artikel 15 een bepaling, waarin staat dat ‘de aan andere openbare lichamen toekomende bevoegdheden’ slechts beperkt worden ten aanzien van de volgende onderwerpen:
Ook mogen zij geen regelen stellen van bossen en houtopstanden, welke niet gelegen zijn binnen de bebouwde kom, tenzij deze weer binnen een erf of tuin gelegen zijn of minder oppervlakte beslaan dan 10 are, of, ingeval van rijbeplanting, gerekend over het totaal aantal rijen, niet meer bomen omvatten dan 20. Maar andersoortige maatregelen dan hiervoor genoemd, mogen dus wel genomen worden.
Artikel 17 Boswet bevat verder een nadeelscompensatie regeling voor een eigenaar of zakelijk gerechtigde welke schade lijdt, doordat hem een verbod op velling van het bosperceel wordt opgelegd. De vergoeding wordt bepaald naar billijkheid.
Verder is een belangrijke begrip in de Boswet ‘dunning’: daaronder wordt verstaan velling, welke uitsluitend als een verzorgingsmaatregel ter bevordering van de groei van de overblijvende houtopstand moet worden beschouwd[13]. Dunnen is zonder melding en herplantplicht namelijk toegestaan, omdat dit uiteindelijk gericht is op het in stand houden van de houtopstand. Kappen ter voorkoming van gevaar van omvallen van 4 bomen op een anders perceel is volgens Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 04-09-2007 ECLI:NL:GHSHE:2007:BB4260 echter geen dunning en derhalve strafbaar.
Onder vellen wordt mede begrepen rooien alsmede het verrichten van handelingen, welke de dood of ernstige beschadiging van houtopstand ten gevolge kunnen hebben[14]. Dat er verschil van mening kan bestaan of iets dunning, danwel ‘velling, geen dunning’ is blijkt uit een uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22-11-2013 [15].
We hebben kunnen zien dat de Boswet voornamelijk bestuursrechtelijk van karakter is en (deels) wordt gehandhaafd door middel van het strafrecht. Wat de wet in mijn ogen bijzonder maakt is artikel 4 Boswet, middels welke bepaling een nieuwe eigenaar zich tot de overdragende eigenaar kan richten als de nieuwe eigenaar opeens geconfronteerd wordt met een herplantplicht.
Hij, die de eigendom van grond als bedoeld in artikel 3, eerste lid, overdraagt of een gebruiksrecht daarop vestigt of overdraagt, is verplicht aan de verkrijger kennis te geven van het bestaan van de verplichting tot herbeplanting en van haar omvang en daarvan uitdrukkelijk in de akte van levering, vereist voor de overdracht of vestiging, te doen blijken.
Ik trek hierbij de vergelijking met artikel 7:17 BW,
Volgens heersende rechtspraak over met name Ruilverkavelingsrente [16]moet er in de koopovereenkomst of in de akte van levering op grond van artikel 7:17 BW uitdrukkelijk aandacht worden besteed aan deze aanvaarding, bij gebreke waarvan de verkoper aangesproken kan worden. Een herplantplicht op grond van de Boswet dient echter volgens artikel 4 Boswet persé in de akte van levering te worden vermeld. Zo bezien kan er door een koper die geconfronteerd wordt met een herplantplicht dus beter een beroep gedaan worden op de Boswet dan op artikel 7:15 BW. Het kan immers zijn dat de herplantplicht wel is opgenomen in de koopovereenkomst, maar niet in de akte van levering. De passerende notaris zal dan bovendien wel eens geconfronteerd kunnen worden met een claim indien in de akte van levering een zodanige verwijzing ontbreekt.
Alles overziende lijkt de Boswet in eerste instantie een simpele wet met maar een paar relevante artikelen. Deze artikelen kennen echter een geschiedenis die teruggaat tot voor de Tweede Wereldoorlog en welke een grote beperking kennen van het eigendomsrecht. De wetgeving geeft de overheid veel macht om vrijstellingen van de herplantplicht te weigeren.
Verder is de Boswet in die zin bijzonder, dat er sprake van een hybride wetgeving, nu deze zowel privaatrechtelijk, bestuursrechtelijk als strafrechtelijk van aard is. De Boswet stelt aan de meldingsplicht een strengere eis dan strikt genomen op grond van artikel 7:17 BW geldt.
Just Hamming, april 2015
[1] Paper gemaakt door Just Hamming voor basiscursus Agrarisch recht april 2015.
[2] http://edepot.wur.nl/270410.
[3] Artikel 1 lid 1 Boswet.
[4] Artikel 1 lid 4 Boswet.
[5] CBB 06-07-2005 ECLI:NL:CBB:2005:AU0985 Voorts is het College van oordeel dat een situatie waarin een houtopstand als gevolg van externe factoren en derhalve buiten toedoen van de eigenaar teniet is gegaan er niet toe leidt dat die houtopstand niet langer als een houtopstand in de zin van de Boswet is te beschouwen. Tenietgaan van een houtopstand als gevolg van externe factoren dient te worden aangemerkt als het teniet gaan op andere wijze in de zin van artikel 3 van de Boswet. Ook onder dergelijke omstandigheden rust op appellante, als huidige eigenaar van de betrokken grond, een verplichting tot herbeplanting.
[6] Besluit Herbeplanting Artikel 3 Boswet.
[7] Artikel 5 lid 1 Boswet.
[8] CBB 22-08-2008 ECLI:NL:CBB:2008:BG8005 Zoals het College eerder in zijn uitspraak van 11 maart 2005 (AWB 04/234,; www. rechtspraak.nl, LJN: AT2588) heeft overwogen, dienen uitzonderingsbepalingen van de in de Boswet neergelegde verplichtingen restrictief te worden geïnterpreteerd en is voor een geslaagd beroep op artikel 5, eerste lid, van de Boswet in beginsel vereist dat een belanghebbende aantoont dat een werk waarvoor een bouwvergunning is verleend zich in een traject van uitvoering bevindt en dat dit traject binnen een overzienbare termijn zal worden afgerond.
[9] Artikel 6 lid 1 (generieke gevallen) en lid 2 (bijzondere gevallen) Boswet.
[10] Artikel 5 lid 2 Boswet
[11] De ministeriële regelingen Ontheffing Rijkswaterstaat Boswet. Ook wordt een ontheffing verleend om in bepaalde gevallen binnen 3 jaar tot herplant over te gaan. Verlening Ontheffing aan Staatsbosbeheer
[12] Artikel 13 lid 1 Boswet.
[13] Artikel 1 lid 1 Boswet.
[14] Artikel 3 lid 3 Boswet.
[15] ECLI:NL:GHARL:2013:BY9392 Mede gelet op de verklaringen die door de getuigen-deskundigen zijn afgelegd – en waaruit blijkt dat verschillende deskundigen de situatie ter plekke kennelijk verschillend beoordelen – is het hof van oordeel dat niet buiten redelijke twijfel kan worden gesteld dat sprake is geweest van velling, anders dan door dunning. Het hof spreekt de verdachte om die reden vrij van het tenlastegelegde.
[16] Rechtbank Leeuwarden 10-03-2010 ECLI:NL:RBLEE:2010:BL7874 Immers, indien al juist zou zijn de stelling dat Hettema het hiervoor bedoelde kadastraal uittreksel aan de koopakte had gehecht en deze akte vervolgens door [A] c.s. is ondertekend, zou hooguit geoordeeld kunnen worden dat [A] c.s. stilzwijgend de onderhavige bijzondere lasten heeft aanvaard. Van een uitdrukkelijke aanvaarding die door art. 7:15 lid 1 BW wordt vereist, is aldus geen sprake. Daar komt bij dat de hoogte van het verschuldigde bedrag niet uit het kadastraal uittreksel blijkt of kan worden afgeleid. Ook in zoverre kan niet van (uitdrukkelijke) aanvaarding worden gesproken (vergelijk op dit punt het arrest van het hof Leeuwarden van 19 juni 2002 in de hiervoor bedoelde zaak Smeenk-Loman). Gelet hierop kan in het midden blijven of het kadastraal uittreksel daadwerkelijk aan de door partijen ondertekende koopakte was gehecht.
